关于理解和把握“慈善财产”的三个重要问题

　　文丨詹成付

　　慈善财产是开展慈善活动、实现慈善目的的物质基础和重要保障，深受慈善组织、捐赠人、受益人和社会各界的高度关注。人们在慈善实践中发现，慈善募捐募集的是财产，慈善捐赠捐赠的还是财产，慈善信托虽然开展活动的方式不同于慈善募捐、慈善捐赠，但其管理和处分的东西也还是财产。由此可见，慈善财产是慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托的交集点。所以，尽管前述章节相应条文不同程度、不同侧面地涉及了慈善财产，也作出了相应规范，但在规范了慈善募捐（第三章）、慈善捐赠（第四章）、慈善信托（第五章）之后，《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法）还是用一章的篇幅来对慈善财产这个重要问题作出系统全面的规范，既有机衔接了前述章节的有关法律规定，更进一步提醒人们要高度重视慈善财产的规范运作。慈善法颁布以来的实践表明，慈善财产是影响慈善公信力的重要方面，慈善领域出现的种种争议乃至乱象，绝大多数源于对慈善财产理解和把握上出现的偏差。

　　2016年3月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法用十个条文对慈善财产进行规范，明确了什么是慈善财产，如何管理、使用慈善财产，如何使慈善财产保值增值，如何提高慈善财产的使用效益，如何确定慈善组织慈善活动年度支出以及管理费用标准等一系列重要问题。2023年12月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的修改决定，涉及第六章（慈善财产）的主要是将原法第六十条改为第六十一条，并将有关内容修改为：“慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十；特殊情况下，年度支出和管理费用难以符合前述规定的，应当报告办理其登记的民政部门并向社会公开说明情况。慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定。”

　　对照原法第六十条内容，修改后的第六十一条除文字性修改外，主要增加了以下新内容：

　　一是将“募捐成本”单独提出并明确纳入到充分高效运用慈善财产的要求之中。这是对慈善法第十三条关于慈善组织向民政部门年度报告内容新增加募捐成本要求的回应，也是对原法第二十四条关于慈善组织公开募捐方案中募捐成本的回应，具有两方面的意义。其一，是对社会上一些人存在的慈善组织运行应当零成本这种不正确认识的纠正。和企业营销一样，慈善募捐也是有成本的。所谓募捐成本又称筹资费用，根据《民间非营利组织会计制度》的规定，筹资费用是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用。民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用包括举办募款活动费，准备、印刷和发放募款宣传资料费，以及其他与募款或者争取捐赠资产有关的费用。由此看出，那种认为慈善组织运行，特别是慈善募捐应当零成本的认识是不正确的，而明确提出“募捐成本”这一概念就是对类似偏差认识的纠正。其二，是对从事慈善活动的一些人存在的慈善组织运行可以不计成本这种认识的纠正。实践中已屡屡出现募捐成本过高甚至失控，导致出现真正用于慈善项目的资金减少、违背慈善初心的现象。明确要求慈善组织开展慈善活动必须“遵循管理费用、募捐成本等最必要原则”，有利于慈善组织加强对募捐成本的管理，厉行节约，减少不必要的开支，充分高效地运用慈善财产。

　　二是将个别“年度支出”纳入特殊情况。原法第六十条规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”实践表明，慈善组织的捐赠收入和慈善活动支出存在不确定性和波动性，如果遇上较大的突发应急事件，不仅年度管理费用要求难以达标，年度支出要求也难以达标。这次修法将年度支出和年度管理费用一并纳入特殊情况，同时报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况，有利于这一难题的化解。

　　三是规定“慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定”。年度支出体现的是慈善组织为了实现慈善目的而进行的投入，要落实充分高效原则，不能低于一定的标准，实践中要尽可能地做加法。管理费和募捐成本体现的是慈善组织维持自身运营和募集资金的成本，要落实厉行节约原则，不能高于一定标准，实践中要尽可能地做减法。考虑到不同类型的慈善组织有其不同特点，修改后的慈善法仍然没有对所有慈善组织的年度支出、管理费用和募捐成本标准作出统一规定，而是授权国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。早在2016年10月11日，民政部、财政部、国家税务总局就制定了《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》，明确了慈善组织中具有公开募捐资格的社会团体和社会服务机构，以及慈善组织中不具有公开募捐资格的基金会、社会团体、社会服务机构的年度慈善活动支出和年度管理费标准。由于这次修法时将募捐成本单独列出，相信有关部门在完善相关标准时，会对现有慈善组织费用的相关规定进行梳理，并按照厉行节约、充分高效运用慈善财产的要求，根据不同类型慈善组织的情况作出明确规定。

　　四是增加“慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定”的规定。此前，慈善法和相关法律法规没有对慈善信托的年度支出和管理费用标准作出统一规定，各地在实践中做法不一、差异较大，在这次修法的过程中绝大多数意见认为，对慈善信托的支出和管理费用作出一定规范，有利于促进慈善信托事业的发展。所以，法律授权国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准。相信这一标准落实落地后一定会促进慈善信托的进一步发展。

　　总览慈善财产这一章，理解和把握好以下三个重要问题，对理解和把握好全章的精神，并在实践中管理和运用好慈善财产，具有重要意义。

　　一、慈善财产及其特性

　　如果对这个问题理解和把握出现偏差，那么在实践中就很难做到正确管理和使用慈善财产。慈善财产就是慈善组织为了实现慈善宗旨和目的的财产。按照慈善法规定，慈善组织的财产由三部分构成：一是发起人捐赠、资助的创始财产；二是通过公开募捐或定向募捐募集的财产；三是管理慈善信托、经营性收入、接受政府购买服务等途径得来的其他合法财产。（参见第五十二条）从慈善财产的构成或得来的途径可以看出，慈善财产具有以下特性：

　　一是合法性。慈善财产的合法性既包括取得方式的合法性，也包括财产自身的合法性。所谓取得方式的合法性，举例来说，具有公开募捐资格的慈善组织面向社会公众开展公开募捐取得的财产是合法财产，反之，不具有此资格的慈善组织进行公开募捐取得的财产不合法。所谓财产自身的合法性，以慈善捐赠为例，捐赠人捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产，不能将贪污、受贿、盗窃等违法犯罪手段取得的财产进行捐赠。

　　二是社会公共性。从财产来源看，慈善组织的创始财产来自捐赠、资助，不同于由股东共同投资设立公司的财产，任何组织和个人（包括创始财产的提供者）对慈善组织都不享有股东权利。从财产目的来看，慈善组织以开展慈善活动为宗旨，受益人是不特定的社会公众，在某种意义上也可以说慈善组织是代表广大社会公众管理和使用慈善财产。

　　三是不得分配性。慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配（参见第五十三条）。这种不得分配，既包括慈善组织存续期间的财产不得分配，也包括慈善组织清算后的剩余财产不得分配，还包括慈善项目完成后的剩余财产不得返还给捐赠人；既包括发起人捐赠、资助的创始财产不得分配，也包括通过慈善募捐募集的财产不得分配，还包括合法投资取得收益等财产不得分配。

　　总之，慈善财产的特性是慈善宗旨和使命赋予的，慈善组织对其财产拥有所有权，但这种所有权是受到限制的所有权。所谓受到限制的所有权，就是说，慈善组织虽然能够完全占有其财产，但在财产的管理和使用上有着严格的边界，那就是必须按照自身慈善目的的要求来管理和使用慈善财产，不能任意使用、收益和处分。

　　二、如何管理和运用慈善财产

　　既然慈善财产要全部用于慈善目的，那么，如何才能做到呢？这就必然涉及慈善财产管理和使用这个重要问题。为此，慈善法设计出了以慈善组织为重要责任主体的关于慈善财产管理和使用的一系列规则。

　　第一，任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产（第五十三条）。这是一个大的原则和要求，对方方面面都有约束力。如果慈善组织违反这一原则和要求，将依据慈善法第一百零九条来执行相关规定：由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告或者责令限期停止活动，并没收违法所得；情节严重的，吊销登记证书并予以公告。如果县级以上人民政府民政部门和其他有关部门及其工作人员违反这一原则和要求，将依据慈善法第一百二十条来执行相关规定：由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

　　第二，慈善组织对募集的财产应当登记造册，严格管理，专款专用。捐赠人捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的，慈善组织可以依法拍卖或者变卖，所得收入扣除必要费用后，应当全部用于慈善目的（参见第五十四条）。

　　第三，慈善组织可以对其财产进行保值增值。但要遵循合法、安全、有效的原则，重大投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意。政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。（参见第五十五条）。

　　第四，慈善组织开展慈善活动，应当依照法律法规和章程的规定，按照募捐方案或者捐赠协议使用捐赠财产。慈善组织确需变更募捐方案规定的捐赠财产用途的，应当报原备案的民政部门备案；确需变更捐赠协议约定的捐赠财产用途的，应当征得捐赠人同意（参见第五十六条）。　

　　第五，慈善组织应当合理设计慈善项目，优化实施流程，降低运行成本，提高慈善财产使用效益。慈善组织应当建立项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督（第五十七条）。

　　第六，慈善项目终止后捐赠财产有剩余的，按照募捐方案或者捐赠协议处理。募捐方案未规定或者捐赠协议未约定的，慈善组织应当将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目，并向社会公开（参见第五十八条）。

　　第七，慈善组织确定慈善受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定或者变相指定慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人（参见第五十九条）。慈善组织根据需要可以与受益人签订协议，明确双方权利义务，约定慈善财产的用途、数额和使用方式等内容。受益人应当珍惜慈善资助，按照协议使用慈善财产。受益人未按照协议使用慈善财产或者有其他严重违反协议情形的，慈善组织有权要求其改正；受益人拒不改正的，慈善组织有权解除协议并要求受益人返还财产（参见第六十条）。

　　第八，慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十；特殊情况下，年度支出和管理费用难以符合前述规定的，应当报告办理其登记的民政部门并向社会公开说明情况（第六十一条）。

　　无数事实反复证明，这些规则是实践经验的深刻总结，只有按照这些规则去管理和使用，才能使慈善财产全部用于慈善目的，我们要认真学习和把握。

　　三、为慈善组织管理和使用好慈善财产创造条件

　　如前所述，慈善组织在管理和使用好慈善财产上负有主要责任，但不是唯一责任，政府的有关部门也肩负着重要责任。慈善法第六章除了明确规定政府部门和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产外，还明确赋予国务院有关部门政策创制的责任，而政策创制任务之多，也是慈善法中别的章节里没有的。国务院有关部门要勇于担当、履职尽职、推动相关政策创制尽快落实落地，为慈善组织进一步管理使用好慈善财产创造条件。

　　一是要完善慈善组织为实现财产保值增值进行投资的具体办法。慈善法第五十五条规定：慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的具体办法，由国务院民政部门制定。2018年10月25日，民政部部务会议通过了《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》，对慈善组织的投资活动允许范围、禁止领域、决策机制、止损集中、风险防控、责任追究等一系列问题作出了明确规定。实践证明，这个办法是有用有效的，应结合近些年的实践，进一步完善这个办法。

　　二是根据慈善法第六十一条规定，由国务院民政部门会同财政、税务部门制定慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准。要在总结《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》的基础上，将慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本这三个标准明确制定出来，供慈善组织共同遵循。

　　三是由国务院民政部门会同财政、税务和金融监管部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准（参见第六十一条）。此外，还要落实好慈善法明确规定的国家对慈善事业给予的各项税收优惠政策（参见第八十五条至九十五条），这对做大做优慈善财产具有重要的激励作用。

　　（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国社会福利基金会理事长）