全面把握“法律责任”的鲜明特点

　　詹成付

　　法律责任，有广义和狭义两种。广义的法律责任，是指任何组织和个人都负有的自觉遵守法律、维护法律尊严的义务；狭义的法律责任，是指因违反法律规定而必须承担的法律后果。《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法）更多是从狭义概念上来规定法律责任的。2016 年 3 月 16 日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法专设“法律责任”一章，并用 12 个条文予以具体规定。在新修改的慈善法中，涉及第十二章“法律责任”的文字修改比较多，仅次于第十章“促进措施”。我国最高立法机关对慈善法中“法律责任”不断完善的重视程度，由此可见一斑。

　　对照新旧两个法律文本，涉及“法律责任”的修改内容主要体现在以下七个方面：

　　一是将原法的第九十八条改为新法的第一百零九条，修改为：“慈善组织有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告或者责令限期停止活动，并没收违法所得；情节严重的，吊销登记证书并予以公告：

　　（一）未按照慈善宗旨开展活动的；

　　（二）私分、挪用、截留或者侵占慈善财产的；

　　（三）接受附加违反法律法规或者违背社会公德条件的捐赠，或者对受益人附加违反法律法规或者违背社会公德的条件的。”

　　二是将原法的第九十九条改为新法的第一百一十条，修改为：“慈善组织有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；逾期不改正的， 责令限期停止活动并进行整改：

　　（一）违反本法第十四条规定造成慈善财产损失的；

　　（二）指定或者变相指定捐赠人、慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人的；

　　（三）将不得用于投资的财产用于投资的；

　　（四）擅自改变捐赠财产用途的；

　　（五）因管理不善造成慈善财产重大损失的；

　　（六）开展慈善活动的年度支出、管理费用或者募捐成本违反规定的；

　　（七）未依法履行信息公开义务的；

　　（八）未依法报送年度工作报告、财务会计报告或者报备募捐方案的；

　　（九）泄露捐赠人、志愿者、受益人个人隐私以及捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息的。

　　慈善组织违反本法规定泄露国家秘密、商业秘密的，依照有关法律的规定予以处罚。

　　慈善组织有前两款规定的情形，经依法处理后一年内再出现前款规定的情形，或者有其他情节严重情形的，由县级以上人民政府民政部门吊销登记证书并予以公告。”

　　三是将原法的第一百零一条第一款改为新法的第一百一十一条，修改为：“慈善组织开展募捐活动有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；情节严重的，吊销公开募捐资格证书或者登记证书并予以公告，公开募捐资格证书被吊销的，五年内不得再次申请：

　　（一）通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠的；

　　（二）向单位或者个人摊派或者变相摊派的；

　　（三）妨碍公共秩序、企业生产经营或者居民生活的；

　　（四）与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作，违反本法第二十六条规定的；

　　（五）通过互联网开展公开募捐， 违反本法第二十七条规定的；

　　（六）为应对重大突发事件开展公开募捐，不及时分配、使用募得款物的。”

　　四是将原法的第一百条改为新法的第一百一十二条，修改为：“慈善组织有本法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条规定情形的，由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款，并没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员。”

　　五是将原法的第一百零七条改为新法的第一百一十三条，修改为：“不具有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给慈善组织用于慈善目的；情节严重的，对有关组织或者个人处二万元以上二十万元以下罚款。

　　自然人、法人或者非法人组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的，由公安机关依法查处。”

　　六是将原法的第一百零一条第二款改为新法的第一百一十四条，修改为：“互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由省级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定。

　　未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府民政部门会同网信、工业和信息化部门依法进行处理。

　　广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商未依法履行验证义务的，由其主管部门责令限期改正，予以警告；逾期不改正的，予以通报批评。”

　　七是将原法的第一百零五条改为新法的第一百一十八条，修改为：“慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款：

　　（一）将信托财产及其收益用于非慈善目的的；

　　（二）指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的；

　　（三）未按照规定将信托事务处理情况及财务状况向民政部门报告的；

　　（四）违反慈善信托的年度支出或者管理费用标准的；

　　（五）未依法履行信息公开义务的。” 

　　通览修改后慈善法“法律责任”的 13 个条文（第一百零九条至第一百二十一条），概括起来说，其鲜明的特点有三个方面：行政责任是慈善法规定的最详细的法律责任；慈善组织是慈善法规定承担法律责任最多的行为主体；民政部门是慈善法规定的承担法律责任追究职责最重的机关。全面把握好上述特点，对于理解“法律责任”一章的具体条文之所以这样规定而不是别样规定的道理，以便于在实践中正确地加以贯彻执行，具有十分重要的意义。

　　第一，行政责任是慈善法规定的最详细的法律责任。

　　法律责任一般包括民事责任、行政责任、刑事责任等。民事责任，是指对造成的民事法律后果进行救济的责任。行政责任，是指因实施违法行为而引起、由行政机关依法给予制裁、必须承担的法律后果，包括行政处罚和行政处分。其中，行政处罚是指由特定的行政机关对违法的公民、法人、非法人组织所实施的行政制裁；行政处分是行政机关内部上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。刑事责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为即犯罪行为所必须承担的法律义务。

　　在慈善法中，法律责任是全面的， 民事责任、行政责任、刑事责任都有， 但在着墨上有所区别。比如，慈善法第一百二十一条对需要规定治安管理处罚的，仅表述为：“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚”；对违反慈善法行为的刑事责任也仅表述为：“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”总的看， 对需要进行治安管理处罚和需要承担刑事责任的行为，都只是作了衔接性规定，没有展开具体文字表述。再比如， “法律责任”一章中涉及的民事责任也较少，只有第一百一十九条提到：“慈善服务过程中，因慈善组织或者志愿者过错造成受益人、第三人损害的，慈善组织依法承担赔偿责任；损害是由志愿者故意或者重大过失造成的，慈善组织可以向其追偿。”“志愿者在参与慈善服务过程中，因慈善组织过错受到损害的，慈善组织依法承担赔偿责任；损害是由不可抗力造成的，慈善组织应当给予适当补偿。”慈善法把表述法律责任的大量篇幅留给了对行政责任的规定，在 13 个法律责任条文中，除了第一百一十九条和第一百二十一条外， 其余 11 个条文全是行政责任的规定， 可见行政责任的分量之大、内容之详细。因此，在学习贯彻过程中，建议大家将慈善法与《中华人民共和国行政处罚法》结合起来学习领会，做到融会贯通。

　　需要提醒的是，慈善法行政责任的表述和规定有着鲜明的特点：一是慈善法关于行政处罚和行政处分的规定明确具体，既列明了对应的违法行为，又明确了行政处罚和行政处分的实施机关和给予行政处罚、行政处分的行为、种类、幅度等内容，具有较强的操作性，让识字的人一看就明白，不识字的人一听就懂得，便于社会大众知法、懂法、守法、依法办事。二是慈善法对性质、情节、后果等大致相当的多个违法行为，是在一个行政处罚或行政处分条款中分类列项作出规定的。比如，第一百一十八条关于慈善信托委托人、受托人违法行为法律责任的规定，就是采取这种办法来进行表述的：“慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款：（一）将信托财产及其收益用于非慈善目的的；（二）指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的；（三）未按照规定将信托事务处理情况及财务状况向民政部门报告的；（四）违反慈善信托的年度支出或者管理费用标准的；（五）未依法履行信息公开义务的。” 类似的情况在第一百零九条关于慈善组织未按照慈善宗旨开展活动等违法行为的法律责任，第一百一十条关于慈善组织违反慈善财产管理规定等违法行为的法律责任，第一百一十一条关于慈善组织违法开展募捐活动的法律责任，第一百二十条关于民政部门和其他有关部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的法律责任等，都是按照这样的办法安排的。三是行政处罚和行政处分一般是按照责令限期改正或责令改正、警告、没收违法所得、罚款、限期停止活动、吊销许可证件、限制从业等顺序作出规定的。其中，责令限期改正或责令改正有 8 处（第一百零九条、第一百一十条、第一百一十四条、第一百一十五条、第一百一十八条、第一百二十条）；警告有 7 处（第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十三条、第一百一十四条、第一百一十五条、第一百一十八条）；没收违法所得有 4 处（第一百零九条、第一百一十条、第一百一十二条、第一百一十八条）；罚款有 3 处（第一百一十二条、第一百一十三条、第一百一十八条）；限期停止活动或责令停止募捐活动有 5 处（第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十三条、第一百一十五条）；吊销登记证书、公开募捐资格证书、取消指定有 6 处（第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十四条、第一百一十六条、第一百一十七条）；限制从业时间有 2 处（第一百一十一条、第一百一十二条）。四是行政处罚既有对慈善组织的行政处罚，也有对相关责任人的行政处罚。比如，第一百一十二条规定，慈善组织有本法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条规定情形的，由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款，并没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员。还比如，第一百一十三条规定：不具有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给慈善组织用于慈善目的；情节严重的，对有关组织或者个人处二万元以上二十万元以下罚款。再比如，第一百一十八条规定：慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款。实践证明，双重处罚有利于法律责任的落实。

　　第二，慈善组织是慈善法规定承担法律责任最多的行为主体。

　　众所周知，参与慈善活动的主体很多，因违反法律规定而承担法律责任的主体也很多。对此，慈善法都给予了关注和规定。比如，对自然人、法人或者非法人组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的行为，对互联网公开募捐服务平台违反慈善法第二十七条规定的行为，对未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的行为，对广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商未依法履行验证义务的行为，对慈善服务过程中发生的损害是由志愿者故意或者重大过失造成的行为等等，慈善法都明确了承担法律责任的相应主体。需要指出的是，慈善法中着墨最多的法律责任主体是慈善组织，这一格局是由慈善组织在慈善法的架构和慈善活动实践中不可替代的重要地位和作用所决定的。

　　从慈善法的架构看：通读慈善法， 我们不难发现这样一个明确的事实，即慈善法除了第一章总则和第十三章附则外，其余十一章的法律条文主要是用于规范慈善组织的，或者说主要是围绕慈善组织来展开的。比如，第二章“慈善组织”共有 13 个条文（从第八条到第二十条），讲的是慈善组织从生到死（终止）全过程的一般规定，全部条文都是围绕慈善组织来展开的；第三章“慈善募捐”共有 13 个条文（从第二十一条到第三十三条），主要讲的是慈善组织的募捐行为。虽然也有条文对广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商等其他主体进行规范，但相关规定或规范也是对慈善组织募捐行为这个主角的补充性规定，是为前者服务的；第四章“慈善捐赠”共有 10 个条文（从第三十四条到第四十三条）， 虽然也讲了捐赠人可以直接向受益人捐赠，但并不是这一章规范的重点，这一章的重点是规范捐赠人和慈善组织的关系；第五章“慈善信托”共有 8 个条文（从第四十四条到第五十一条）， 规范的是慈善信托委托人、受托人、监察人、民政部门等之间的关系。法定慈善信托的受托人只有 2 个，慈善组织是其一，另一个是信托公司；第六章“慈善财产”共有 10 个条文（从第五十二条到第六十一条），主要规范的是慈善组织的财产管理使用、保值增值；第七章“慈善服务”共有 8 个条文（从第六十二条到第六十九条），虽然也讲了其他组织以及个人基于慈善目的提供的志愿无偿服务以及其他非营利服务属于慈善服务范畴，但本章的重点是规范慈善组织与志愿者之间的关系，聚焦的是慈善组织如何组织开展志愿服务； 第八章“应急慈善”共有 5 个条文（从第七十条到七十四条），规范的重点是在发生重大突发事件时，慈善组织等慈善力量如何在有关人民政府的协调引导下依法开展或者参与慈善活动，提高慈善活动运行和慈善资源使用效率；第十章“信息公开”共有 8 个条文（从第七十五条到第八十二条），其中有 6 个条文是规范慈善组织信息公开的，另外2 个条文虽然是对政府部门提出的要求（第七十五条、第七十六条），但也是为慈善组织开展信息公开提供服务的；第十一章“促进措施”共有 20 个条文（从第八十三条到一百零二条），慈善组织是促进措施中受益最多的主体；第十二章“监督管理”共有 6 个条文（从第一百零三条到一百零八条），虽然也包含有对个人假借慈善名义进行骗财行为的监管，但重点是规定政府和社会对慈善组织的监督管理问题。

　　从慈善活动实践看，总结慈善事业发展的经验，人们可以发现一个带有规律性的现象，即一个理想而高效的慈善事业，离不开慈善活动的 5 类主体的良性互动。这 5 类主体是：慈善组织、捐赠人和志愿者、受益人、政府部门、其他拥有公共资源且参与慈善事业的组织。只有这 5 类主体良性互动，才能带来丰富的慈善资源，才能带来透明便捷的信息与资金渠道，才能带来规模适宜的慈善组织，才能带来严格的监管制度和完善的优惠政策体系，也才能带来健康向上的慈善文化。在慈善活动的这 5 类主体中，慈善组织既是重要的主体， 又是联系其他 4 类主体的纽带。捐赠人与慈善组织是捐赠与接受捐赠的关系； 志愿者与慈善组织是参与志愿服务与组织志愿服务的关系；受益人与慈善组织是被救助与救助的关系；政府部门与慈善组织是扶持监管与接受扶持和接受监管的关系；其他参与机构与慈善组织是平等的合作关系。慈善的组织化， 是现代慈善的显著特征，是最有效保障捐赠人、受益人和社会公众利益的基础，是我国公益慈善事业迈向更高发展水平不可缺少、不可逾越的发展载体。慈善法把慈善组织作为规范的重点，并同时调整慈善组织与其他4 类主体的关系，起到了纲举目张的作用。 

　　正是按照这样的道理，慈善法在许多章节中都赋予了慈善组织许多权利。按照权利义务对等的原则，有多少权利就应当承担多少义务，因此，慈善组织是慈善法规定的承担法律责任最多的行为主体就不难理解了，既完全符合逻辑，又是实践中所必须的。

　　第三，民政部门是慈善法规定的承担法律责任追究职责最多的机关。

　　在修改后的慈善法中，法律责任的实施机关或追究机关有许多，比如公安、工信、新闻宣传、财政、税务、审计、网信、金融、保密等多个部门，但民政部门是主要的实施机关或追责机关。据笔者统计，在修改后的慈善法中，“民政部门”出现了 67 次，可以说是名副其实的“高频词”。而仅在“法律责任”这一章中，作为追究法律责任的机关，“民政部门”就先后出现了 18 次，可以说是名副其实的追责机关。这样一种格局，从根本上说是法律赋予民政部门在慈善法贯彻实施中的不可替代的重要地位和作用所决定的。慈善法规定：“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作”（参见第六条）。还规定：“县级以上人民政府民政部门应当建立与其他部门之间的慈善信息共享机制。”（第八十四条） 因此，民政部门要敢于担当、善于担当，并通过有关协调机制协同各有关部门共同担当，以完成好法律赋予的历史使命。  

　　（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，中国社会福利基金会理事长）