具有十分重要意义的“附则”

　　詹成付

　　在我国的立法技术规范里，设章的法律文本一般设有附则，并作为最后一章，用来规定法律有关用语的含义、有关配套规定的制定、实行日期、溯及力、废止条款等有关法律实施的内容。2016 年 3 月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法，就是把附则作为最后一章安排的，修改后的慈善法不仅保留了这样的安排，同时还在该章中增加了一条规定个人求助问题的内容( 参见第一百二十四条），从而使该章的法律条文由原来的3 条变成了现在的 4 条。虽然附则这一章在全部十三章中是法律条文数量最少的，但它极富中国特色、时代特点，意义十分重要， 我们要仔细领会把握，并在实践中贯彻实施好。

　　社区和单位内部互助互济的法律规定，有利于凝聚起推动当代慈善事业不断发展的宏大社会力量

　　细心的读者或许已经发现，在慈善法里，有的条文在“慈善组织”“志愿者队伍”“慈善事业”等词组前面加有“社区”二字（如第九十六条），这就意味着社区慈善组织、社区志愿者队伍、社区慈善事业，与普遍意义上的慈善组织、志愿者队伍、慈善事业有所不同。一般来说，社区慈善是指以城乡社区为基本单元，由自然人、法人和非法人组织基于慈善目的开展的公益活动。社区慈善的主体，少量是来自社区以外的力量，更多的是社区居民和社区内的各种组织，像社区服务组织、社区志愿者组织，各类兴趣团队、邻里互助网络等，这些组织中的绝大多数不具备法人登记的条件、未在登记管理机关登记。在单位内部开展的职工互助互济活动， 是我国社会特有的一种社会保障方式， 由单位内的工会组织发动、职工自愿参加、自筹资金、互助互济。总的来看， 不管是城乡社区，还是单位内部的互助互济，其受益群体仅限于本社区、本单位及相关群体内部，是一种面向特定对象或成员的互益行为，明显区别于超越社区、单位和内部特定群体界限、以不特定社会公众为受益对象的一般慈善行为。

　　我国慈善法是把组织化、专业化的慈善组织开展的慈善活动作为规范的重点。但需要指出的是，这并不意味着慈善法就忽视了包括社区和单位内部互助互济在内的组织化程度不太强、专业化水平不太高的慈善活动（以下简称非组织化、非专业化的慈善活动）的地位和作用。通读慈善法，人们会发现，慈善法是把非组织化、非专业化的慈善活动与组织化、专业化的慈善活动并行不悖地进行安排的。慈善法第一章（总则）规定：“国家鼓励和支持自然人、法人和非法人组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动”（第五条）；第十章（促进措施）也规定：“国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业”（第九十六条）；第十三章（附则）进一步规定：“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动”（第一百二十二条）。也就是说，从慈善法的安排来看，人们的慈善愿望、慈善表达，既可以通过组织化、专业化的慈善活动来实现，也可以通过非组织化、非专业化的途径如社区慈善来进行，只不过前者是慈善法规范的重点而已。

　　慈善法之所以作出这样安排，或者说之所以如此重视社区慈善和单位内部的互助互济（以下统称社区慈善）， 主要在于社区慈善在推动和发展慈善事业中具有不可忽视的功效。比起组织化、专业化程度高的慈善组织开展的慈善活动，虽然社区慈善显得有些草根、有些随意、不那么正规，但它在慈善体系中始终焕发着独特的魅力，发挥着独特的作用：社区慈善与讲信修睦、亲仁善邻、邻里互助、亲友相济等中华优秀传统文化贯通一致，在群众中具有较强的亲和力；社区慈善是“家门口的慈善”，不需要走多远，居民群众便可利用周末或节假日实现慈善愿望，具有广泛吸纳群众参与的社会基础；社区慈善人熟路熟，相关手续简单快捷，在解决居民群众急难愁盼、增强慈善受益人获得感上，具有其他慈善形式不具有的快捷性、时效性。正因为如此，社区慈善一经产生便深受基层和广大群众的喜爱。特别是随着经济社会各方面改革发展的加速，我国城乡社区越来越成为各类人群的重要聚集点、许多矛盾的重要化解点、社会力量的重要汇聚点，我们党长期执政的重要支撑点。习近平总书记指出：“大国之大，也有大国之重。千头万绪的事，说到底是千家万户的事。”“社区虽小，但连着千家万户， 做好社区工作十分重要。”搭上城乡社区建设的快车，社区慈善实践遍地开花、实践载体百花齐放，相关成熟经验不断被党中央、国务院相关政策文件和许多地方性法规所采纳。早在 2006 年，笔者在担任民政部基层政权和社区建设司司长时主持起草、经国务院审议下发的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中就指出，要“大力发展社区慈善事业，加强对社区捐助接收站点、‘慈善超市’的建设和管理”。2016 年 3 月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法，以及修改后的慈善法相关规定，既是对基层成功经验的法律固定，也为今后的社区慈善实践提供了更加有力的法治保障。习近平总书记指出：“只有立足波澜壮阔的中华五千多年文明史，才能真正理解中国道路的历史必然、文化内涵与独特优势。”社会慈善事业和社区慈善事业并行并举、相得益彰，拓展了我国当代慈善事业发展的历史纵深，夯实了我们正在推进的当代慈善事业的历史基础，这种既具有世界各国慈善事业共有特点，更浸润着五千年中华优秀传统文化的当代慈善，一定能够凝聚起推动我国慈善事业发展的宏大力量。

　　慈善组织以外的其他组织开展慈善活动的法律规定，为全社会支持慈善、参与慈善开辟了广泛的可能性

　　慈善不是慈善组织的特权，慈善事业需要动员社会方方面面力量的广泛参与，方能可持续健康发展。我国除了1.5 万个慈善组织外，还有 3282 万多个企业法人，74 万多个事业法人，22 万多个机关法人，近 90 万个各级各类社会组织，另有总量庞大的包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等在内的非法人组织。这些组织资源都是推动我国慈善事业发展的重要力量，应当很好地引导和利用。

　　早在2014 年，笔者在担任民政部社会福利和慈善事业促进司司长时主持起草、经国务院审议下发的《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中就明确要求：“鼓励社会各界以各类社会救助对象为重点，广泛开展扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残、助学助医等慈善活动。党政机关、事业单位要广泛动员干部职工积极参与各类慈善活动， 发挥带头示范作用。工会、共青团、妇联等人民团体要充分发挥密切联系群众的优势，动员社会公众为慈善事业捐赠资金、物资和提供志愿服务等。各全国性社会团体在发挥自身优势、开展慈善活动时，要主动接受社会监督，在公开透明、规范管理、服务困难群众等方面作出表率。各类慈善组织要进一步面向困难群体开展符合其宗旨的慈善活动。倡导各类企业将慈善精神融入企业文化建设，把参与慈善作为履行社会责任的重要方面，通过捐赠、支持志愿服务、设立基金会等方式，开展形式多样的慈善活动，在更广泛的领域为社会作出贡献。鼓励有条件的宗教团体和宗教活动场所依法依规开展各类慈善活动。提倡在单位内部、城乡社区开展群众性互助互济活动。充分发挥家庭、个人、志愿者在慈善活动中的积极作用。”2016 年 3 月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法，对社区和单位内部开展的面向特定对象的互助互济作出明确规定、予以支持；对慈善组织以外的其他组织开展力所能及的慈善活动同样作出明确规定、予以支持。八年多的实践证明，这些规定是完全正确的。仅就慈善组织以外的其他组织开展力所能及的慈善活动而言，这条途径开辟得对、也走得通，很有必要。虽然只有依法登记的慈善组织才能够开展慈善募捐，但慈善组织以外的其他组织开展慈善活动的天地依然十分广阔：它们既可以进行慈善捐赠，也可以参与志愿服务，还可以与具有公开募捐资格的慈善组织联合开展公开募捐。同时，它们也能在组织内部开展面向特定对象的互助互济活动等等，这些活动的开展都有利于发展和壮大我国慈善事业，因此，修改后的慈善法保留了 2016 年原法的规定。慈善组织以外的其他组织是一座巨大的宝库，目前，我国慈善组织接受捐赠的绝大多数财产均来自这座宝库。我们有理由相信，只要开发利用得当、有关政策措施供给有力有效，就一定能够形成慈善活力竞相迸发、慈善财富源泉充分涌流的良好局面。

　　有人会问，慈善组织以外的其他组织开展慈善活动时，要不要遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则？要不要遵循不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益的规定？答案是肯定的，因为慈善法总则里的规定是总管一切的，是任何参与慈善活动的主体都必须遵循的，慈善组织以外的其他组织开展慈善活动时也不例外。同时，慈善组织以外的其他组织在以捐赠财产或者提供服务等方式参与慈善活动时，慈善法关于慈善捐赠和慈善服务的普遍适用性规定也对这些组织具有约束力，也需要遵循。

　　个人网络求助问题的法律规定，为个人因家庭经济困难发布求助信息提供了规范渠道

　　因自身困难向社会寻求帮助是公民的权利。慈善法第一百二十二条关于社区和单位内部可以互助互济的规定， 其宗旨也在于方便公民在城乡社区组织和单位内部及时获得帮助。但随着互联网的快速发展，个人求助借助网络技术已经远远超出了社区和单位的范围。2016 年国家制定慈善法时，借助网络进行个人求助的规模还不大，加之各方面认识不统一，因此，在当年施行的慈善法里没有个人网络求助的法律规定， 只是在民政部、工业和信息化部、国家 新闻出版广电总局、国家互联网信息办 公室等有关部门联合制定的《公开募捐 平台服务管理办法》第十条中规定： “个人为了解决自己或者家庭的困难， 通过广播、电视、报刊以及网络服务提 供者、电信运营商发布求助信息时，广 播、电视、报刊以及网络服务提供者、 电信运营商应当在显著位置向公众进 行风险防范提示，告知其信息不属于慈 善公开募捐信息，真实性由信息发布个 人负责。”必须看到，随着近年来个人 网络求助现象的不断增多，相关网络服 务平台呈现规模化发展，在帮助大病患 者筹集医疗费用等方面发挥了积极作 用，但也有不少乱象为整个行业的公信 力甚至公益事业发展带来了许多负面 影响。如何加强个人求助网络服务平台 管理，如何规范求助人、信息发布人、 捐助人的行为，做到活而不乱、管而不 死，使个人求助健康有序发展，已经现 实地摆在了我们面前。因此，修改后的 慈善法在附则里增加了第一百二十四 条，让个人求助以及从事个人求助网络 服务提供者正式登堂入室，纳入法制化 的轨道运行：“个人因疾病等原因导致 家庭经济困难，向社会发布求助信息 的，求助人和信息发布人应当对信息真 实性负责，不得通过虚构、隐瞒事实等 方式骗取救助。”“从事个人求助网络 服务的平台应当经国务院民政部门指 定，对通过其发布的求助信息真实性进 行查验，并及时、全面向社会公开相关 信息。具体管理办法由国务院民政部门 会同网信、工业和信息化等部门另行制 定。”按照法律授权，民政部及时会同国家网信办、工业和信息化部、公安部、金融监督管理总局制定了《个人求助网络服务平台管理办法》，就个人求助网络服务平台的指定、个人求助网络服务平台运作的主要规则、救助信息的真实性查验、社会公众捐助资金的管理要求、个人求助网络服务平台的监督管理、个人求助网络服务平台的法律责任等一系列重要问题作出明确规范。该办法从 2024 年 9 月 5 日起施行。同时， 按照“自愿申请、依法依规、公平公正”原则，民政部又组织开展了个人求助网络服务平台遴选工作，经评审委员会评审和社会公示后，于 2024 年 12 月25 日指定了水滴筹（北京水滴互保科技有限公司运营）、轻松筹（北京众意互联网络科技有限公司运营）、暖心惠民（北京暖心惠民科技有限公司运营）等三家平台为个人求助网络服务平台。

　　中国式现代化是人类历史上规模最大的现代化，也是难度最大的现代化，光是解决 14 亿多人的看病问题， 就是一个不小的挑战。我国慈善法把个人因家庭经济困难发布求助信息纳入法制化轨道，这在世界慈善史上都是一个了不起的创新创造，有利于社会力量帮扶与政府医保、医疗救助等制度的贯通协同，有利于解决群众的急难愁盼问题，有利于新时代新征程上人民群众特别是困难群众生活品质的不断提高，也在世界慈善发展史上为解决类似重大民生问题贡献了中国智慧和中国经验。

　　（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，中国社会福利基金会理事长）