中农发〔2019〕18号

各省（自治区、直辖市）人民政府，国务院有关部门： 

　　农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是实现小农户和现代农业发展有机衔接的中坚力量。经过多年不懈努力，我国农民合作社数量快速增长，产业类型日趋多样，合作内容不断丰富，服务能力持续增强，但其发展基础仍然薄弱，还面临运行不够规范、与成员联结不够紧密、扶持政策精准性不强、指导服务体系有待健全等问题。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推动农民合作社高质量发展，经国务院同意，现就开展农民合作社规范提升行动提出以下意见。 

　　一、总体要求 

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院决策部署，落实新发展理念，坚持以农民为主体，以满足农民群众对合作联合的需求为目标，围绕规范发展和质量提升，加强示范引领，优化扶持政策，强化指导服务，不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力，充分发挥其服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民的功能作用，赋予双层经营体制新的内涵，为推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑。 

　　（二）基本原则。 

　　坚持党的领导。全面加强农村基层党组织对农民合作社的领导，加强农民合作社的党建工作，充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，引导农民合作社始终坚持为农服务的正确方向。 

　　坚持高质量发展。把农民合作社规范运行作为指导服务的核心任务，把农民合作社带动服务农户能力作为政策支持的主要依据，把农民合作社发展质量作为绩效评价的首要标准，实现由注重数量增长向注重质量提升转变。 

　　坚持服务成员。把握农民合作社“姓农属农为农”属性，尊重农民主体地位和首创精神，为农民合作社成员提供低成本便利化服务，切实解决小农户生产经营面临的困难。 

　　坚持市场导向。发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用市场手段促进生产要素向农民合作社优化配置，拓展农民合作社经营内容和领域，创新合作模式和机制，以市场需求引导农民合作社高质量发展。 

　　坚持依法指导监督。更好发挥政府对农民合作社的指导扶持服务作用，增强针对性和有效性。推进依法办社和规范治理，强化督促检查,确保政策措施落实落地。 

　　（三）主要目标。到2020年，农民合作社质量提升整县推进稳步扩大，运行管理制度更加健全，民主管理水平进一步提升，成员权利得到切实保障，支持政策更加完善。到2022年，农民合作社质量提升整县推进基本实现全覆盖，示范社创建取得重要进展，辅导员队伍基本建成，农民合作社规范运行水平大幅提高，服务能力和带动效应显著增强。 

　　二、提升规范化水平 

　　（四）完善章程制度。指导农民合作社参照示范章程制定符合自身特点的章程，并根据章程规定加强内部管理和从事生产经营活动。农民合作社要加强档案管理，建立健全基础台账，实行社务公开，逐步实现公开事项、方式、时间、地点的制度化。（农业农村部等负责） 

　　（五）健全组织机构。农民合作社要依法建立成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构。各组织机构应密切配合、协调运转，分别履行好成员（代表）大会议事决策、理事会日常执行、监事会内部监督等职责。规范经理选聘程序和任职要求，明确其工作职责。理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。推动在具备条件的农民合作社中建立党组织，加强对农民合作社成员的教育引导和组织发动，维护成员合法权益，增强党组织的政治功能和组织力。（农业农村部等负责） 

　　（六）规范财务管理。指导农民合作社认真执行财务会计制度，合理配备财务会计人员或进行财务委托代理。鼓励地方探索建立农民合作社信息管理平台，推动农民合作社财务和运营管理规范化，建立农民合作社发展动态监测机制。农民合作社要按规定设置会计账簿，建立会计档案，规范会计核算，及时向所在地县级农业农村部门报送会计报表，定期公开财务报告。依法为农民合作社每个成员建立成员账户，加强内部审计监督。农民合作社与其成员和非成员的交易，应当分别核算。国家财政直接补助形成的财产应依法量化到每个成员，农民合作社解散、破产清算时要按照相关办法处置。财政补助形成资产由农民合作社持有管护的，应建立健全管护制度。（财政部、农业农村部等负责） 

　　（七）合理分配收益。农民合作社应按照法律和章程制定盈余分配方案，经成员（代表）大会批准实施。农民合作社可以从当年盈余中提取公积金，用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。可分配盈余主要按照成员与所在农民合作社的交易量（额）比例返还。农民合作社可以按章程规定或经成员（代表）大会决定，对提供管理、技术、信息、商标使用许可等服务或作出其他突出贡献的成员，给予一定报酬或奖励，在提取可分配盈余之前列支。（农业农村部等负责） 

　　（八）加强登记管理。严格依法开展农民合作社登记注册，对农民合作社所有成员予以备案。农民合作社要按时向登记机关报送年度报告，未按时报送年报、年报中弄虚作假、通过登记住所无法取得联系的，由市场监管部门依法依规列入经营异常名录，并推送至全国信用信息共享平台，通过国家企业信用信息公示系统进行公示。列入经营异常的农民合作社不得纳入示范社评定范围。（市场监管总局、发展改革委、农业农村部等负责） 

　　三、增强服务带动能力 

　　（九）发展乡村产业。鼓励农民合作社利用当地资源禀赋，带动成员开展连片种植、规模饲养，提高标准化生产能力，保障农产品质量安全，壮大优势特色产业。引导农民合作社推行绿色生产方式，发展循环农业，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化利用。支持农民合作社开发农业多种功能，发展休闲农业、乡村旅游、民间工艺制造业、信息服务和电子商务等新产业新业态，培育农业品牌，积极开展绿色食品、有机农产品认证，加强地理标志保护和商标注册，强化品牌营销推介，提高品牌知名度和市场认可度。（农业农村部、文化和旅游部、市场监管总局、林草局、知识产权局等负责） 

　　（十）强化服务功能。鼓励农民合作社加强农产品初加工、仓储物流、技术指导、市场营销等关键环节能力建设。鼓励农民合作社延伸产业链条，拓宽服务领域，由种养业向产加销一体化拓展。发挥供销合作社综合服务平台作用，领办创办农民合作社。支持农民合作社开展农业生产托管，为小农户和家庭农场提供农业生产性服务。鼓励农民合作社和农民合作社联合社依法依规开展互助保险。（农业农村部、财政部、银保监会、林草局、供销合作总社等负责） 

　　（十一）参与乡村建设。鼓励农民合作社建设运营农业废弃物、农村垃圾处理和资源化利用等设施，参与农村基础设施建设，发挥其在农村人居环境整治、美丽乡村建设中的积极作用。引导农民合作社参与乡村文化建设。（发展改革委、财政部、住房城乡建设部、农业农村部、文化和旅游部、供销合作总社等负责） 

　　（十二）加强利益联结。鼓励支持农民合作社与其成员、周边农户特别是贫困户建立紧密的利益联结关系，鼓励农民合作社成员用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以依法转让的非货币财产作价出资。鼓励农民合作社吸纳有劳动能力的贫困户自愿入社发展生产经营。允许将财政资金量化到农村集体经济组织和农户后，以自愿出资的方式投入农民合作社，让农户共享发展收益。（农业农村部、财政部、林草局、扶贫办等负责） 

　　（十三）推进合作与联合。积极引导家庭农场组建或加入农民合作社，开展统一生产经营服务。鼓励同业或产业密切关联的农民合作社在自愿前提下，通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合。支持农民合作社依法自愿组建联合社，增强市场竞争力和抗风险能力。不得对新建农民合作社的数量下指标、定任务、纳入绩效考核。（农业农村部等负责） 

　　四、开展“空壳社”专项清理 

　　（十四）合理界定清理范围。清理工作按照农民合作社所在地实行属地管理。在对农民合作社发展情况摸底排查基础上，重点对被列入经营异常名录、群众反映和举报存在问题以及在“双随机”抽查中发现异常情形的农民合作社依法依规进行清理。（农业农村部、市场监管总局、水利部、林草局、扶贫办等负责） 

　　（十五）实行分类处置。各地对列入清理范围的农民合作社，要逐一排查，精准甄别存在的问题。依托农民合作社综合协调机制共同会商，按照“清理整顿一批、规范提升一批、扶持壮大一批”的办法，实行分类处置。切实加强对清理工作的指导监督和协调配合，建立健全部门信息共享和通报工作机制。（农业农村部、市场监管总局、水利部、林草局、扶贫办等负责） 

　　（十六）畅通退出机制。拓展企业简易注销登记适用范围，对企业简易注销登记改革试点地区符合条件的农民合作社，可适用简易注销程序退出市场。加强政策宣传和服务，为农民合作社自主申请注销提供便利服务。（市场监管总局、税务总局等负责） 

　　五、加强试点示范引领 

　　（十七）扎实开展质量提升整县推进试点。深入开展农民合作社质量提升整县推进试点，发展壮大单体农民合作社、培育发展农民合作社联合社、提升县域指导扶持服务水平。扩大试点范围，优先将贫困县纳入。建立县域内农民合作社登记协同监管机制。鼓励各地开展整县推进农民合作社规范化建设，创建一批农民合作社高质量发展示范县。（农业农村部等负责） 

　　（十八）深入推进示范社创建。完善农民合作社示范社评定指标体系，持续开展示范社评定，建立示范社名录，推进国家、省、市、县级示范社四级联创。将农民合作社纳入农村信用体系建设范畴，鼓励各地建立农民合作社信用档案，对信用良好的农民合作社，在示范社评定和政策扶持方面予以倾斜。健全农民合作社示范社动态监测制度，及时淘汰不合格的农民合作社。（农业农村部、人民银行等负责） 

　　（十九）充分发挥典型引领作用。认真总结各地整县推进农民合作社质量提升和示范社创建的经验做法，树立一批制度健全、运行规范的农民合作社典型，加大宣传推广力度。按照国家有关规定，对发展农民合作社事业作出突出贡献的单位和个人予以表彰奖励。（农业农村部、人力资源社会保障部等负责） 

　　六、加大政策支持力度 

　　（二十）加大财政项目扶持。统筹整合资金加大对农民合作社的支持力度，把深度贫困地区的农民合作社、县级及以上农民合作社示范社、农民合作社联合社等作为支持重点。各级财政支持的各类小型项目可以安排农民合作社作为建设管护主体。鼓励有条件的农民合作社参与实施农村土地整治、高标准农田建设、农技推广、农业社会化服务、现代农业产业园等涉农项目。落实农民合作社有关税收优惠政策。鼓励有条件的地方对农民合作社申请并获得农产品质量认证、品牌创建等给予适当奖励。（财政部、农业农村部、税务总局等负责） 

　　（二十一）创新金融服务。支持金融机构结合职能定位和业务范围，对农民合作社提供金融支持。鼓励全国农业信贷担保体系创新开发适合农民合作社的担保产品，加大担保服务力度，着力解决农民合作社融资难、融资贵问题。开展中央财政对地方优势特色农产品保险奖补试点。鼓励各地探索开展产量保险、农产品价格和收入保险等保险责任广、保障水平高的农业保险品种，满足农民合作社多层次、多样化风险保障需求。鼓励各地利用新型农业经营主体信息直报系统，点对点为农民合作社对接信贷、保险等服务。探索构建农民合作社信用评价体系。防范以农民合作社名义开展非法集资活动。（人民银行、银保监会、财政部、农业农村部、林草局等负责） 

　　（二十二）落实用地用电政策。农民合作社从事设施农业，其生产设施用地、附属设施用地、生产性配套辅助设施用地，符合国家有关规定的，按农用地管理。各地在安排土地利用年度计划时，加大对农民合作社的支持力度，保障其合理用地需求。鼓励支持农民合作社与农村集体经济组织合作，依法依规盘活现有农村集体建设用地发展产业。通过城乡建设用地增减挂钩节余的用地指标积极支持农民合作社开展生产经营。落实农民合作社从事农产品初加工等用电执行农业生产电价政策。（自然资源部、农业农村部、发展改革委等负责） 

　　（二十三）强化人才支撑。分级建立农民合作社带头人人才库，分期分批开展农民合作社骨干培训。依托贫困村创业致富带头人培训，加大对农民合作社骨干的培育，增强其带贫减贫能力。鼓励支持各类乡村人才领办创办农民合作社，引导大中专毕业生到农民合作社工作。鼓励有条件的农民合作社聘请职业经理人。鼓励支持普通高校设置农民合作社相关课程、农业职业院校设立农民合作社相关专业或设置专门课程，为农民合作社培养专业人才。鼓励各地开展农民合作社国际交流合作。（教育部、人力资源社会保障部、农业农村部等负责） 

　　七、强化指导服务 

　　（二十四）建立综合协调工作机制。全国农民合作社发展部际联席会议成员单位要充分发挥职能作用，密切协调配合，合力推进农民合作社规范提升。地方各级政府要建立健全农业农村部门牵头的农民合作社工作综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民合作社建设和发展。各地要强化指导服务，深入调查研究，加强形势研判，组织动员社会力量支持农民合作社发展。充分发挥农民合作社联合会在行业自律、信息交流、教育培训等方面的作用。（全国农民合作社发展部际联席会议各成员单位负责） 

　　（二十五）建立健全辅导员队伍。重点加强县乡农民合作社辅导员队伍建设，有条件的地方可通过政府购买服务等方式，为乡镇选聘农民合作社辅导员，采取多种方式，对农民合作社登记注册、民主管理、市场营销等给予指导。大力开展基层农民合作社辅导员培训。（农业农村部等负责） 

　　（二十六）加强基础性制度建设。抓紧修订农民合作社相关配套法规，完善农民合作社财务制度和会计制度。各地要加快制修订农民合作社地方性法规。大力开展农民合作社相关法律法规教育宣传，加强舆论引导，为促进农民合作社规范发展营造良好环境。（农业农村部、财政部等负责） 　　  

 中央农办  农业农村部  发展改革委 

　　                                                                               财政部    水利部      税务总局 

　　                                                                               市场监管总局    银保监会  林草局 

　　                                                                               供销合作总社      国务院扶贫办 

　　  　　                                                                                         2019年9月4日